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“中国行动计划”之终结与美国对中国企业执法的未来

May 23, 2022

By Leo Tsao, 吴壮辉, 严妍, 朱玉琦, & 曹丰

本文是我们考虑美国对中国企业执法趋势的系列中的第一篇文章。本次交流的重点在于说明”中国行动计划”之终结并不意味美国司法部有任何对中国企业的执法重点的变化,并为中国企业的未来发展提供了进一步的考虑。

在特朗普政府执政期间,美国司法部(”DOJ”)对多个中国企业提起了几项备受瞩目的起诉,指控这些中国企业犯有秘谋不轨、违反经济制裁和出口管制条例、欺诈和窃取商业机密等罪行。其中,许多案件是在一个名为”中国行动计划”的伞式项目下被提起的。该计划在2018年成立,由DOJ国家安全部门(”NSD”)领导,目的是为了识别和起诉涉及中国个人和企业的优先级商业秘密案件和其他案件。由于有人批评该项目不公地针对华裔,DOJ最近决定取消该计划。”中国行动计划”的终结引发了DOJ对涉及中国的案件(特别是针对中国企业的案件)未来关注点的重要问题。[i]鉴于DOJ最近宣布正在考虑增强其企业执法力度,这些问题的重要性也随之被放大。对于在美国寻求避免法律责任的中国企业来说,深入了解DOJ的企业执法战略十分重要。

美国司法部并未改变对中国企业的执法重点

2022年2月23日,负责NSD的助理司法部长(”AAG”)宣布,DOJ已取消”中国行动计划”,转而支持一项名为”应对民族国家威胁战略”的新计划。根据这项新计划,DOJ将专注于中国以外的全球威胁,例如涉及伊朗、朝鲜和俄罗斯的威胁。然而,国会有人批评取消”中国行动计划”是DOJ放弃对中国的关注的信号。[ii]有国会议员甚至提出法案,迫使DOJ恢复该计划。[iii]

可是”中国行动计划”之终结,并不等于DOJ会实质地改变其对中国企业的关注。AAG的讲话明确指出,这些政策变化主要限于研究人员和学者未能披露他们与中国政府的关系的案件。至于有关经济间谍、出口管制和类似案件,从AAG的言论中,可以明显看到DOJ从”中国行动计划”转向新”战略”只是类似于创设了一个新的名字,在相关案件中依然会继续关注中国企业。AAG所表述的立场是,中国仍然对美国国家安全构成特殊风险,例如,中国政府继续使用”间谍活动、窃取商业机密、恶意网络活动、跨国镇压和其他策略来推进其利益。”[iv]这些言论证明了DOJ有明确意图继续将刑事执法重点放在中国企业身上。

事实上,如果要说改变,DOJ对中国企业的关注反而似乎正在增加。2020年2月,联邦调查局宣布就窃取美国技术展开了大约1,000起公开的中国相关调查。[v]然而,截至2022年5月,联邦调查局局长宣布案件数量已经翻倍,达到大约2,000起。[vi]联邦调查局局长强调继续关注中国企业,表示”对我们的信息和知识产权、我们的经济活力以及最终对我们的国家安全最大的长期反间谍威胁都来自中国。”[vii]毫无疑问,这些新的中国调查中有许多都涉及中国企业,例如最近有一家中国电信公司被指控密谋窃取一家美国公司的商业机密。随着这2,000项调查中的部分调查将演变成刑事案件,对中国企业的起诉数量亦预计会增加。因此,中国企业应该更加关注DOJ近期宣布扩大其企业刑事执法力度的声明。

司法部对公司犯罪的更多关注将涉及中国企业

2021年10月,DOJ高级官员宣布对DOJ的企业执法计划进行重大改革。例如,DOJ副总检察长宣布,DOJ正在加派资源调查公司案件,在做出指控决定时,增强对公司过去不当行为的考虑,提高对公司配合度的要求,并取消可能不利于监察的事先指导。[viii]大约在同一时期,DOJ首席助理副检察长公布了DOJ公司执法工作的新优先领域,包括经济制裁、出口管制和涉及加密货币的洗钱犯罪。[ix]中国企业将无法于DOJ对公司犯罪的日益关注免疫。

虽然在处理涉及中国企业的案件时,DOJ仍必须应对与管辖权和获取证据有关的问题,但自2017年以来,DOJ对中国企业的起诉数量就已经证明其克服这些问题的能力有所增强。随着DOJ加大对违反俄罗斯经济制裁的执法力度[x],并开始更加关注洗钱组织,预计其对中国企业的关注将继续扩大。[xi]

DOJ还提高了为调查中国企业获取外国证据的能力。例如,近年DOJ扩大了与国际合作伙伴在跨境调查方面的协调与合作,使DOJ能够获取更多的外国信息和证据。此外,美国国会最近修订了现行法律,授权美国检察官可以传唤在美国设有代理银行账户的任何外国银行,以获取与”代理账户或外国银行的任何账户”相关的任何记录。[xii]这一权力大大提高了检察官获取追踪非法资金国际流动所需的金融文件的能力。值得注意的是,新法律规定,法院不得仅基于遵守传唤”将与外国保密法或机密法的规定相冲突”这一事实而撤销或修改传票。[xiii]因此,即使中国数据隐私或其他法律禁止中国的银行提供相应记录,银行也可能需要遵守传票的要求。违规可能会导致处罚和代理银行关系的终止。[xiv]

未来中国企业应该考虑什么?

中国企业应该考虑以下几点:

  • 首先,中国企业应寻求建议,以了解美国司法管辖区的任何潜在风险,例如评估美国执法和监管机构如何看待其商业运营与美国利益的关系。评估应当考虑到DOJ对其域外管辖权日益扩张的看法,以及对几乎完全在美国境外的行为和从未涉足美国的外国行为者的调查。[xv]
  • 其次,可能受美国管辖的中国企业应该了解DOJ的公司执法框架,这可能与中国企业习惯的执法框架迥异。特别是,DOJ的框架依赖低标准的公司刑事责任门槛,DOJ框架在决定如何结案时关注具体因素,包括公司合规计划的有效性、配合DOJ调查的质量以及补救措施的及时性和有效性。这些因素对于DOJ的指控决定(包括确定适当的结案形式(即认罪、延期或不起诉协议)、处罚金额以及是否任命检察员)很重要。DOJ预计将于未来几个月内宣布对其公司执法政策作出更多修改,因此这些范围仍然具有弹性。
  • 第三,中国企业在评估自身合规制度的有效性时,应该与相关专家合作以了解DOJ的预期。DOJ的政策明确规定,在决定是否认可一家公司的合规计划时,DOJ将评估该公司的合规计划是否:(1)设计完善且考虑到公司的风险状况;(2)实施资源充足且被诚意实施;(3)在实际中经测试行之有效。举例而言,在对如何投资合规项目以帮助避免美国审查,或对如何进入美国市场进行合理的风险分析时,对DOJ预期的了解是必要的。
  • 第四,中国企业还应该考虑到,DOJ的公司刑事决议过程越来越多涉及来自全球的多个执法和监管机构。因此,正在接受美国当局调查的公司需要意识到,当公司成为几个独立政府机构的平行调查对象时,可能会出现额外的复杂性和问题,因为每个机构都可能有不同的优先事项、目标和利益。

鉴于美国司法部最近的行动和声明,我们预计美国政府将继续对中国企业进行执法审查,尤其是在技术和金融领域。考虑到一系列纵横交错问题中存在的广泛风险,现时对中国企业而言,提前就潜在的执法风险做好准备并寻求建议变得更加重要。

 

[i] 见 U.S. Dep’t of Just., Assistant Attorney General Matthew Olsen Delivers Remarks on Countering Nation-State Threats(2022年2月23日), https://www.justice.gov/opa/speech/assistant-attorney-general-matthew-olsen-delivers-remarks-countering-nation-state-threats.

[ii] 见Letter from Sen. Charles Grassley, Ranking Member, U.S. Senate Committee on the Judiciary, to Ass’t Atty. Gen. Matthew Olsen(2022年2月28日), https://www.grassley.senate.gov/imo/media/doc/grassley_to_doj_-_china_initiative.pdf.

[iii] 见 Press Release, Sen. Marco Rubio, Rubio, Scott, Colleagues Introduce Bill to Reestablish DOJ’s China Initiative (2022年3月31日), https://www.rubio.senate.gov/public/index.cfm/press-releases?ID=8CD7A1A3-C0B8-405C-B408-236D7BC0AA2E.

[iv] 见Olsen Remarks, supra note 1.

[v] 见Center for Strategic & Int’l Studies, FBI Director Christopher Wray’s Opening Remarks: China Initiative Conference(2020年2月6日), https://www.csis.org/analysis/fbi-director-christopher-wrays-opening-remarks-china-initiative-conference.

[vi] 见Fed. Bureau of Invest., FBI Director Christopher Wray’s Remarks to the Association of State Criminal Investigative Agencies(2022年5月2日) https://www.fbi.gov/news/speeches/directors-remarks-to-the-association-of-state-criminal-investigative-agencies-05022.

[vii] 同上.

[viii] 见U.S. Dep’t of Just., Deputy Attorney General Lisa O. Monaco Delivers Remarks at the American Bar Institute’s 36th National Institute on White Collar Crime (2021年10月28日), https://www.justice.gov/opa/speech/deputy-attorney-general-lisa-o-monaco-gives-keynote-address-abas-36th-national-institute.

[ix] 见John Carlin on Stepping up DOJ Corporate Enforcement, Glob. Investigations Rev. (2021年10月11日), https://globalinvestigationsreview.com/news-and-features/in-house/2020/article/john-carlin-stepping-doj-corporate-enforcement.

[x] 见Press Release, U.S. Dep’t of Just., Attorney General Merrick B. Garland Announces Launch of Task Force KleptoCapture (2022年3月2日), https://www.justice.gov/opa/pr/attorney-general-merrick-b-garland-announces-launch-task-force-kleptocapture.

[xi] 见U.S. Dep’t of Treas., National Money Laundering Risk Assessment, 22-23(2022年2月)), https://home.treasury.gov/system/files/136/2022-National-Money-Laundering-Risk-Assessment.pdf.

[xii] 31 U.S.C. § 5318(k).

[xiii] 同上,§ 5318(k)(3)(A)(iv)(II).

[xiv] 同上,§ 5318(k)(3)(E).

[xv] 见,例如,United States v. Napout, 963 F.3d 163, 181 (2d Cir. 2020).

 

 

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