律师作者

是否需要加强临床数据相关合规？中国最高院的司法解释向生命科学公司发出警示

October 09, 2017

By

Haiyan Tang

中国最高人民法院和最高人民检察院于2017年8月14日公布了《关于办理药品、医疗器械注册申请材料造假刑事案件适用法律若干问题的解释》（“司法解释”）。依据该司法解释，故意提交虚假药物非临床研究报告、药物临床实验报告及相关材料者将被追究刑事责任。该司法解释对所有下级法院均具有法律约束力，并于2017年9月1日起正式生效。[1] 该司法解释向生命科学公司发出了警告：请谨慎开展临床试验与研究活动。

新司法解释下办理药品、医疗器械申请材料造假可构成犯罪

新生效的司法解释释明并扩展了中国《刑法》第二百二十九条项下“提供虚假证明文件罪”的适用范围。在司法解释生效之前，依据中国《刑法》第二百二十九条，“提供虚假证明文件罪”仅适用于承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织人员。[2] 新生效的司法解释规定，药物非临床研究机构、药物临床试验机构、合约研究机构的工作人员，故意提供虚假的药物非临床研究报告、药物临床试验报告及相关材料的，也应被认定为刑法第二百二十九条规定的“故意提供虚假证明文件”。[3] 因此，医疗机构的研究人员，医生，科学家，以及药品注册申请单位的工作人员，都可能因为提供虚假的研究数据而被追究刑事责任。[4] 药品注册申请单位的工作人员，故意使用虚假药物非临床研究报告、药物临床实验报告及材料，骗取药品批准证明文件生产、销售药品的，将被依照《刑法》第一百四十一条规定，以生产、销售假药罪定罪处罚。[5]

司法解释对《刑法》第二百二十九条项下的“情节严重”做出了详细规定。“情节严重”主要包括以下几种情形：（一）在药物非临床研究或者药物临床试验过程中故意使用虚假试验用药品；（二）瞒报与药物临床试验用药品相关的严重不良事件；（三）故意损毁原始药物非临床研究数据或者药物临床试验数据；（四）编造受试动物信息、受试者信息、主要试验过程记录、研究数据、检测数据等药物非临床研究数据或者药物临床试验数据，影响药品安全性、有效性评价结果；（五）曾因在申请药品、医疗器械注册过程中提供虚假证明材料受过刑事处罚或者二年内受过行政处罚，又提供虚假证明材料。[6] 以上“情节严重”的情形将以提供虚假证明文件罪被判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。[7] 司法解释对在以上所列的情形下收受贿赂的行为进行更严厉的处罚。司法解释第二条规定，对于实施了以上行为，并且索取或非法收受他人财务的，法院将依照《刑法》第二百二十九条第二款规定，以提供虚假证明文件罪判处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。[8]

中国近期对药品和医疗器械注册审查力度持续增强

最新生效的司法解释掀起了中国加大药物与医疗器械审查与批准力度的又一波浪潮。中国政府已经颁布了打击制药和医疗器械公司数据造假的法律、指导方针和重要公告，[9] 并通过中国食品药品监督管理局 （“药监局”）实施具体监管措施。药监局不仅要求药企对潜在的数据造假进行内部审查，同时也对药品注册申请者的临床试验数据进行现场验证，并对医疗器械注册申请者进行抽查。

针对药企，药监局在2015年要求药企对研究和试验中的潜在数据造假进行内部审查，该次自查核查涉及1,622种待审批药。[10] 2015年7月至2017年6月期间，药监局共审查了2,033份药品申请。由于药监局对临床数据验证的审查力度持续增强，在2,033名申请者中，1,316名申请者自愿撤回申请，占申请总人数的64.7％。在此期间，药监局发布了27项驳回药物申请和宣告药企自愿撤回药物申请的公告。[11] 自2017年6月起，药监局共派出185支视察队和1,635名检查员，对提交自查信息的313份药物申请临床试验数据进行现场验证。其中，94份为新药申请，37份为普药申请，182份为进口药物申请（占全部申请的58.1%）。[12]

同时，针对医疗器械公司，药监局在2016年对 20家医疗器械公司涉及40个临床试验机构的20个注册申请进行了两次抽查。[13] 药监局质疑了其中8份注册申请的真实性，公告驳回这8份注册申请，并处罚申请者在一年内不得再次提交申请。[14] 2016年，共有122家医疗器械公司撤回263项医疗器械申请，[15]在此期间，药监局还驳回了几家国内外大型医疗器械公司的申请。[16]

全球亦对临床试验与研究活动的监管日趋严格

对于药企和医疗器械公司而言，伪造数据的主要目的之一是为了确保有利的临床实验结果而支付相关费用，为后续销售打下基础（也就是“开拓”商业市场）。在中国，大多数临床研究机构都是公立医院。 因此，伪造临床实验数据的医务人员很有可能也是国家机关的工作人员。在此背景下，为了“开拓市场”，研究人员或者研究机构提供伪造数据的行为通常会与收受贿赂的行为紧密相连，[17] 从而存在违反美国《反海外腐败法》、英国《反贿赂法》以及其他反腐败法律的风险。

目前，全球的主要反腐败法律，包括美国《反海外腐败法》、英国《反贿赂法》，以及其他反腐败法律（包括有关反腐败的中国法律），均禁止以任何形式向外国政府官员提供不正当利益以获取或维系公司业务。由此，当发现有临床数据造假行为出现时，公司应当查找这些临床数据造假现象背后的具体原因，确认造假的背后是否存在任何不正当的款项支付。如果确实如此，公司面临的很有可能就不只是临床实验数据问题，而是全球范围内的反腐败调查。

近年来，全球范围内的政府经调查发现，多家跨国生命科学公司都存在向进行临床实验的人员以及其他与临床实验相关的医疗人员支付不正当费用的行为，并对这些公司施以了严厉处罚。2014年，日本卫生部宣称，诺华公司关于其旗下的代文药（Diovan）可用于辅助治疗中风和心绞痛的宣传系不恰当宣传。日本卫生部认为，诺华公司对该药疗效的宣传是建立在伪造或者经篡改的数据和医疗研究之上，而该等数据和研究已被认定为无效并被撤销。诺华公司承认，其向监管者隐瞒了至少2,579起患者服药后遭受严重潜在副作用的案例。然而，日本其他信息渠道认为，诺华公司隐瞒的副作用案例可能高达6,000起，并且存在副作用导致患者死亡的案例。日本卫生部官员随后勒令诺华公司停业15天，并且对一位诺华公司前雇员提起指控，称其在药物缬沙坦（Valsartan）的临床研究中篡改数据。据称，诺华日本事件导致了韩国政府在2016年发起的针对诺华公司支付医生回扣以鼓励其处方的调查。这也说明，对一家公司的调查极有可能引发对同一家公司的另一起调查，哪怕两起调查之间没有直接关联。[18] 普衡律师事务所对诺华在韩国被调查罚款的事件进行了详细报道和分析，对此有兴趣的客户可以通过该链接进行了解。

在另一起案件中，一家国际医疗设备公司的子公司被查明在世界多国向政府官员行贿，从而被认定违反美国《反海外腐败法》。该公司和美国司法部达成一项延缓起诉协议，并同意支付21,400,000美元的刑事罚金。[19] 美国司法部和美国证券委员会经调查发现，2000年至2006年间，该公司海外子公司和公务医疗人员以“民事合同”为名，签订了价值3,650,000美元的、用于“举办讲座、研讨会和进行临床试验的”专业服务合同，而该公司未能提供证据证明“民事合同”项下所列的各项活动在现实中确实发生。事实上，该合同是被用于向招标委员会的医疗人员行贿。[20]

而在第三起案件中，另一国际医疗器械公司被查明在八年中向中国的医疗机构人员行贿1,500,000美元，包括以“佣金”和10%-15%的咨询费的名义支付的贿赂款项，而支付给与临床实验有关的医疗人员的款项则是以“娱乐费”的名义支付。面对美国司法部的指控，该公司和美国司法部、美国证券交易委员会达成了延缓起诉协议，并同意支付17,300,000美元的罚金。[21]

生命科学公司为应对临床试验和研究工作日趋严格的监管应当采取切实有效措施

为了应对中国最新生效的司法解释和日趋严格的全球监管，生命科学公司应当更新其现有的、和研究活动与临床试验有关的反腐败合规政策。这些政策应当根据公司特定的经营范围进行调整。以下所列是公司可以考虑采取的一些具体措施：

• 第一，公司应当采取措施，确保与其合作的合约研究机构拥有一套完整的反腐败合规政策。公司同时应当确保该等合约研究机构已通过尽职调查。合约研究机构的合规政策应包含行为准则、有效的政策、流程、管控措施、以及该机构为审查和监管其他合约研究机构而使用的调查者和其他第三方的尽职调查流程。[22]

• 第二，公司应当采取由外部律师或会计师参与的审核，以确认相关合规政策正在有效实施中。公司应当考虑审查内部雇员以及与研究相关的交易，以及代表公司参与合规项目的合约研究机构和调查机构。主要的审查内容可以包括以下几点：合约研究机构和其他研究机构的参与究竟是个骗局还是在真正提供所约定的服务？收费是否恰当且有完整记录？数据记录和管理是否妥当？费用与支付结构是否与公允市价一致？支付机制是否透明？是否在聘用研究者与投资者前对其进行了详尽的调查？

• 第三，当发现问题时，公司应当在采取针对问题而制定的补救措施的同时，改进合规政策、流程与管控措施，以减少类似问题在今后重复出现的可能性。这些补救与改进措施应当妥为记录并且与适当管理层人员共享，以确保公司提供充足资源有效实施改进措施。

• 最后，公司应当检查与相关实体、第三方达成的协议，以确保公司的权益在该等协议项下得到足够的保护。我们经常发现，类似协议中虽包含有关反腐败的陈述与保证，却对其他重要事项缺乏强制性要求，例如建立合规政策、协议中应包含必要合同细节，以便公司进行适当审查、确保机制透明度、或在出现问题时采取解决及改进措施。公司应当制定与这些第三方实体合作的相关策略，并且确保与第三方签订的协议能够为协议的有效执行提供支持。

[1] 《最高人民法院最高人民检察院关于办理药品、医疗器械注册申请材料造假刑事案件适用法律若干问题的解释》，于2017年4月10日由最高人民法院审判委员会第1714次会议、2017年6月8日由最高人民检察院第十二届检察委员会第65次会议通过，于2017年8月14日公布。

[2] 《中华人民共和国刑法》，第二百二九条。

[3] 司法解释，第一条。

[4]“‘两高’治理行业潜规则 药品医疗器械临床数据造假将入刑”，2017年8月15日，http://china.caixin.com/2017-08-15/101130594.html。

[5] 司法解释，第三条。

[6] 司法解释，第一条。

[7] 同上。

[8] 司法解释，第二条。

[9] 2015年8月18日《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》， http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/18/content_10101.htm； 2016年3月1日《医疗器械临床试验质量管理规范》，http://www.sda.gov.cn/WS01/
CL0053/148101.html；2017年7月10日总局关于开展2017年医疗器械临床试验监督抽查工作的通告（2017年第103号）》，http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0087/174652.html。

[10] “‘两高’治理行业潜规则 药品医疗器械临床数据造假将入刑”，2017年8月17日，

http://www.caixinglobal.com/2017-08-17/101131403.html。

[11] 2015年11月11日《国家食品药品监督管理总局关于8家企业11个药品注册申请不予批准的公告（2015年第229号）》，http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0087/134600.html;

2015年12月7日《国家食品药品监督管理总局关于14家企业13个药品注册申请不予批准的公告(2015年第260号)》，http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0050/137100.html；

2016年4月29日《总局关于7家企业6个药品注册申请不予批准的公告（2016年第92号）》，http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0087/151712.html。

[12]《药物临床试验数据核查阶段性报告》，国家食品药品监督总局 ，2017年7月23日，

http://www.sohu.com/a/159405648_464400。

[13]《2016年度医疗器械注册工作报告》，国家食品药品监督总局，2017年3月27日，

http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0051/171161.html。

[14] 同上。

[15] 同上。

[16] 2016年12月16日《国家食品药品监督总局查处3个医疗器械注册申请项目临床试验存在的真实性问题》，公告宣布，被查处公司自不予注册之日起一年内禁止再次注册申请，省食品药品监督管理局调查和制裁相关相关临床研究机构和负责人，http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0051/167628.html。

[17] “‘两高’治理行业潜规则 药品医疗器械临床数据造假将入刑”，2017年8月15日，http://china.caixin.com/2017-08-15/101130594.html。

[18] “诺华日本分公司承认隐瞒药物副作用”，2014年9月1日，https://medicalxpress.com/news/2014-09-novartis-japan-concealing-drug-side.html。

[19] “告发你的竞争对手：美国司法部的新策略”，2012年3月 28日，https://www.law360.com/articles/323359/ratting-out-the-competition-new-doj-strategies。

[20] “临床试验合约研究机构合规更新：减少进入市场前和进入市场后腐败风险的最佳方法”，美国会议协会关于生命科学产业应对美国《反海外腐败法》以及反腐败的第十次高端论坛，2016年4月27日至28日。

[21] “第三家医疗器械公司解决FCPA调查”，2012年3月26日，https://www.justice.gov/opa/pr/third-medical-device-company-resolves-foreign-corrupt-practices-act-investigation。

[22] “合约研究机构合规情况的更新：减少进入市场前和进入市场后腐败风险的最佳方法”，美国会议协会关于生命科学产业应对美国《反海外腐败法》以及反腐败的第十次高端论坛，2016年4月27日至28日。

Click here for a PDF of the full text